背景：随着我县制造业的高速发展，企业对劳动力的需求也急速增长，随之而来的是，在最近两年来劳务公司等各类规模的人力资源机构像雨后春笋般发展起来，劳务公司之间又出现了非理性的竞争，导致人力资源市场乱象丛生，“中介黄牛”“黑律师”等地下职业越演越烈，工程建设、工业企业领域等劳资纠纷投诉、举报、信访量居高不下，给我县的营商环境带来了较大的中击。针对以上问题，县政协建立了由杭新江副主席总牵头，经济委具体协调实施的工作专班，成立了课题调研组，制定了详细的调研工作方案。分别组织人力资源公司、规模企业人事经理、企业一线员工座谈会4次；赴人力资源市场、劳务公司、劳动密集型企业等20多家市场主体走访调研。期间，何全根主席也亲自走访部分用工矛盾突出的企业，听取情况，收集企业的建议。调研组在开展县内调研的基础上，还赴昆山、江阴等地实地调研人力资源市场建设情况，在掌握各方面情况后，提出本调研报告。

一、我县人力资源市场发展现状

近年来，我县以“双示范”建设为重点，经济、民生等各项工作全面推进。在经济飞速发展的同时，人力资源市场应运而生。据统计，截至目前，我县（在嘉善注册的新公司）取得行政许可的劳务派遣公司共133家，经营性人力资源服务机构共69家，其中两者兼有的49家。此外，全国各地人力资源服务公司在善分公司和不具资质的人力资源机构估算总量超过300家（《人力资源市场暂行条例》〈以下简称“《条例》”〉规定，经营性人力资源服务机构设立分支机构的，应当自工商登记办理完毕之日起15日内，书面报告分支机构所在地人力资源社会保障行政部门。但由于浙江多证合一规定，外地在善经营人力资源服务机构设立分支机构只需到工商部门登记办理，无需到人社部门再备案）。

劳务派遣公司与人力资源公司的区别

2020年全县企业职工总人数约43万人,其中，流动用工约占15-20%；当年全县实际用工需求量为46.5万人，缺口约3.5万人。2020年，我县15-20%以上的企业用工是通过县内人力资源市场主体（中介）服务实现的。县内一些劳动密集型企业因淡旺季对职工数调整要求比较高，故对人力资源公司的依赖性比较大。以立讯智造（浙江）有限公司（以下简称“立讯”）为例，2020年一线用工人数，最低潮时为7000人左右，最高潮时为30000人左右，约80%的用工是通过人力市场获取的。

二、我县人力资源市场存在问题

（一）劳动力市场运营水平总体偏低

一是劳务公司举办设立标准低，服务质量保证难。《条例》规定，经营性人力资源服务机构人事职业中介活动的，应当依法向人力资源社会保障行政部门申请行政许可，取得人力资源服务许可证。《浙江省人力资源和社会保障厅关于做好人力资源服务行政许可及备案有关工作的通知》规定人力资源服务行政许可和备案的操作要求为：一是有开展业务必备的固定场所、办公设施和一定数额的开办资金；二是有3名以上具备相应职业资格的专职工作人员（具备相应职业资格是指：取得人力资源相关职业资格证书、人力资源相关专业毕业证书、参加人力资源市场主管部门和设区市以上人力资源服务协会组织的从业人员培训并取得培训合格证等情况，皆视同为满足该条件）。由于至上而下的设立标准规定，目前，在嘉善注册成立的经营性劳务派遣公司，其准入条件为：有3名以上具备相应职业资格的专职工作人员（调研发现，我县绝大部分劳务公司中现有从业人员均未取得相应职业资格证书，大部分公司存在借证办理或者挂证开店情况），至少30平方米房产证或租赁合同，3名人员的社保证明和劳动合同。而江苏省昆山市的同类准入标准为：至少有4名以上大专以上学历、且取得人力资源市场从业人员资格证书（国家人力资源管理师或职业指导师职业资格或经该省劳动保障行政部门考核合格的职业中介专职工作人员资格证书）的专职工作人员，有与申请业务相适应的固定场所（40平米以上）、办公设施和资金等。对比昆山市，我县存在从业人员学历无要求，职业资格证书标准低，场地、资金等要求低的现象。这就造成在我县任何相关或不太相关的机构都尝试进入企业用工供给中介市场，特别是在一些企业集聚地域，各类有证、无证的劳务派遣公司占据大街小巷，乱象频发，如在县开发区毛家社区木业路和姚庄镇洪福路等区域都出现了“劳务中介一条街”。最多跑一次改革后，我省取消了异地注册劳务派遣企业，本地用工备案政策，因此导致部分外地劳务派遣公司不在嘉善备案情况下，从事劳务派遣业务。

二是劳务用工供需“两头低”。以2月19日“嘉善人才网”的实时数据为例，我县企业推出岗位15500个，其中专科（含）以下为13703个，占总数的88.41%；求职简历共20616份，其中专科（含）以上学历占58.33%，专科（含）以下学历占79.64%。前17个热门岗位合计岗位数6957个，其中操作工、快递员、送餐员、保安、装配工等5154个，占73.90%。从这些数据不难发现，我县人力资源市场用工供需综合素质标准总体不高，“两头低”现象突出。

三是劳务公司员工“社保”缴纳率低，职工利益保障难。据统计，我县通过劳务派遣公司中介的企业用工缴纳社保比例较低。如2020年，在我县注册并取得行政许可的劳务派遣公司目前缴纳企业职工基本养老保险总人数为9679人，约占登记注册的133家劳务派遣、劳务外包用工总人数的35%（由此可推算，133家劳务用工总人数为27000余人）。而实际劳务公司总数肯定超过133家，且外地公司无需备案登记，所以推算出实际缴纳数应少于35%（由此可推算，全县劳务用工总人数70000余人）。而就是这较少的35%，大多也是用人单位硬性要求才缴纳的。在实际运作中，由于缴纳社保比例为企业20%，职工个人8%，如果缴纳，会给企业带来更大的成本，所以人力资源公司一般会开展“反作用引导”，建议其中介的小时工不要社保，以便小时工每个月可多拿点当前的现金工资。

（二）我县劳务市场服务质量不高

一是我县公益性人力资源市场服务能力不够。我县的公益人力资源市场主要为嘉善人才交流服务中心，于2020年建成，现有工作人员4名（其中2名在编人员，2名编外合同工），2020年到县人力资源市场有登记在册企业979家，用工需求量为49228人，用工登记14395人，实际招到人数约1万余人,解决本地劳动力就业约0.2万人。以《2020年嘉善县企业用工情况分析表》为例，我县高峰期用工缺口4.9万人，低峰期用工缺口1.8万人。以上数据显示，县人力资源市场的服务能力还跟不上全县企业的需求。相比较而言，江苏省江阴市人力资源市场于2018年建成，现有工作人员27名，日均人流量为1000人次。2020年登记在册企业3272家，线下每周举办现场招聘会，每周入场企业近百家，每天近3000多个岗位更新发布，每年提供就业岗位6万个以上，解决本地劳动力就业2.5万人以上。两地对比差距明显。

2020年嘉善县企业用工情况分析表（单位：万人）

二是我县经营性人力资源机构招人留人难。调研中，众多企业反映“招不到人，也留不住人”。如2021年2月份，“立讯”“富士康”“日善”等企业普工缺口近3万人。由于利益驱动，全县时不时会上演“抢人大战”，这也进一步造成劳动密集型企业对人力资源公司的依赖度增强。同时，为了尽快招聘到普工，相关企业把劳务派遣小时工待遇提升到25－32元/小时，远高于正常的17－20元/小时，导致全县工价混乱，职工“坐地起价”、“集体跳槽”现象频出。又因相关留善政策被“歪曲”利用，引发部分员工为了拿到补贴而跨区域跳槽，或有不法人力资源机构为了拿到补贴而“组织”职工集体跳槽。此外，在小时工月工资会高出企业正式职工的情况下，又促使企业正式员工也跳槽加入小时工行列。出现类似情况，属地主管部门往往“束手无策”，更甚者，只有到相关企业或职工上门投诉或报警时才知晓某家劳务公司存在经营不合法现象。因无执法权，只能靠“劝说”调解。同时，县级、各镇（街道）主管部门均不清楚实际管辖范围内的经营性人力资源服务机构的实际存在数量、经营情况及服务质量等情况。

三是“高质量”劳务公司凤毛麟角，“专业化”劳务人才“屈指可数”。目前我县人才市场的服务内容和方式单一，大多只能提供人才招聘和求职信息发布、代管人事档案等低附加值、低技术含量的服务产品，高级猎头、人才测评、人才个性化服务、市场人才价格报价系统等适应现代人才市场需要的服务方式、服务手段非常缺乏。调研中得知，县内某大型企业想招聘一名人力资源总监，通过本地人力资源公司招聘时间长达半年，终究无果，最后还是委托了上海等猎头公司花重金招聘。总体上看，全县人力资源市场服务产品单一、同质化，不能满足客户差异化的要求。同时，现存在善众多劳务公司只顾眼前利益，不注重人力资源型人才引进和培训，只能在低端市场恶性竞争，无法进入高端服务市场，也无法获得高收益，这又反过来制约了它们自身的发展。相关统计显示，我县合法注册的人力资源市场主体员工学历在大专以上的仅占40-50%；持有国家人力资源管理师证书的为10-20%。以上各项数据对比昆山的80-90%、70-80%，差距明显。

（三）全县人力资源市场秩序不够规范

近年来，伴随着大型劳动密集型企业的入驻，用工需求激增，我县人力资源行业发展迅猛，但和周边上海、苏州等成熟人力资源市场相比，我县人力资源市场尚处于无序发展阶段，导致秩序不够规范，面对新形势，行政监管跟进不够，管理措施有待加强。

表现一：全县几百家人力资源公司为了“接生意”、“抓订单”，同行之间相互排挤、贬低等恶性竞争现象突出。

一是“内外勾结”让企业如履薄冰。例如，部分用工量大的企业人力总监与人力资源公司和本企业车间主任等“内外勾结”，人为导致企业缺工现象严重，推高用工价格，造成企业用工混乱，产品质量和工期无法精准保证，从而影响企业效益，导致企业对嘉善营商环境表示不满。当企业出现劳资纠纷后，就直接推向政府处理，由此导致全县劳资纠纷易发多发。

二是“返费”行为企业叫苦不迭。调研发现，目前劳务市场出现“返费”现象（返费是劳务中介公司帮忙招人，用工企业会给劳务公司一笔介绍费用，劳务公司为了吸引更多员工，完成招聘任务，会从中拿出一部分钱来反馈给做满一定工作期限的员工。返费是劳动者与招聘的劳务公司之间的民事约定，不是建立在劳动关系基础上的工资报酬，劳动监察部门很难用行政手段来介入），而且已经演化成劳务公司主动与企业谈“返费”价格，“坐地起价”现象普遍。劳务公司利用全县劳动力紧张，企业订单时间紧张等，向企业索要“返费”，甚至“威胁”企业支付高昂的“返费”，同时又以高额“返费”“诱骗”职工入职。如2020年某劳务公司派遣到“日善”工作的10多名职工反映其由苏州网络招聘平台招聘，平台承诺除工资外再返费4—6元/小时。职工拿到返费后，因发现其与其他途径招聘的员工返费不同，进而引起群体性信访。据劳动部门统计，今年前两个月，参与社会应急联动490件，涉及劳密企业纠纷（含返费）31件，尽管发生比例不高，但是风险性较大，易引发群体性事件，如近日立讯智造有职工微信串联威胁以拉横幅等形式讨要返费。而且现在的“返费”转化为职工小时来计算，使企业的成本大大上升，企业叫苦不迭。县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门负责本区域人力资源市场的管理工作，发展改革、教育、公安、财政、商务、税务、市场监督管理等有关部门在各自职责范围内做好人力资源市场的管理工作。但实际操作中，实行监管的部门仅为县劳动保障行政执法队。

表现二：“抢人大战”愈演愈烈。

一是“职业黄牛”逐渐增多。由于我县人力资源市场诚信平台缺失，导致职业黄牛逐渐增多。如县开发区某企业规定员工1个月的加班时间不能超过36小时，影响员工加班收入。在此情况下，该企业通过人力资源公司招聘来的员工遭“职业黄牛”引诱，纷纷跳槽到可以以更多加班时间换取更高收入的企业，职工流失率急剧攀升，影响企业生产。（该公司在中国共有4家分公司分布于东莞、常州、唐山和嘉善，其嘉善分公司员工的月平均流失率在20%左右，而其他三地的月平均流失率均小于5%）更有甚者，部分“职业黄牛”还利用企业缺工短板，为了将员工“卖”到更好的价格，给在职职工洗脑，有组织、有计划地“组织”职工跳槽，进而培养出更多无信用意识的不良职工。

二是劳务用工层层外包，劳务纠纷多发。调研发现，劳务公司普遍反映也“招不到人”、“赚不到钱”，因我县企业产业结构影响，短期密集型用工量高低数差别大。如“立讯”2021年预计最高峰用工量达3万人，最低峰为7000人，导致劳务公司为了继续延续订单，到处“招兵买马”，从而出现了多个代理商。如云南、贵州、四川某县的某公司是一级代理商，到镇里是二级，到村里是三级等。还有可能某个职业学校的校长、教师等都是分级代理商。如此种种，为了“招到人”，层层外包，层层加码，进而导致职工的“上头”太多，不知道找谁拿钱，从而引起职工抱团，威胁政府及企业就范，非欠薪类社会事件劳资纠纷多发。

三是企业招工屡遭“截胡”。调研中，众多企业反映“普工招不到人，技工无处可招”，同时到县人力资源市场求职者基本“无人问津”，传统招工模式“厂门口摆摊招工”遭遇劳务公司“便衣”人员“截胡”。如县开发区部分用工量大的企业在2021年1月前后，想借着“留善过年”的契机，多招一些留在嘉善过年的职工，所以在企业门口投摊招工，大型企业由于社会声誉、企业文化等方面，吸引前来应聘的职工也有十几二十个的，但当职工想要确定入职时，会有劳务公司人员以更高的待遇、更好的条件等将前来引诱应聘人员。更有甚者，劳务公司人员直接到外来务工人员集中居住小区、“化妆”到企业职工宿舍和企业车间“招”、“诱”、“挖”企业职工，各种手段并用，成功“截胡”，企业“有苦难言”。

表现三：“假外包”“真派遣”现象也有存在。由于我县企业用工有潮汐现象，出现劳动密集型企业有劳务派遣和劳务外包等用工需求。但劳务公司与企业合作过程中，实际上是以劳务外包的业务，做劳务派遣的工作。劳务派遣体现的是临时性、辅助性和替代性工作，但实际劳务公司目前承接的大部分业务的职工都是长期为企业服务，受企业直接管理，导致职工保障无法体现。如县开发区某劳动密集型企业，因产量需求，需要短时间大量用工，又因相关规定要求，公司的劳务派遣用工不能超过10%，所以企业选择了劳务外包。但实际使用效果来看，性质还是劳务派遣。这样的操作模式既增加企业经营成本又增加企业违法成本，同时又使临时职工权益得不到保障，但企业又因职工短缺被劳务公司“绑架”。

表现四：企业不够规范，吸引力不足，留人压力大。

一是企业留人难，职工稳定性差。因嘉善用工紧缺严重，目前在嘉善找工作很容易现象突出。在调研中得知，企业反映嘉善成为周边地区劳务用工的“跳板”和“培训班”。新入职员工在嘉善工作3个月后，就会主动离开到上海、江苏等工资待遇更好的地方寻找“高就”。如2020年疫情后复工复产期间，我县政府出钱，包机包列包车接回职工，同时给予新入职员工大量补助等措施引进5万多职工中，不到半年时间，到周边地区就职的职工超过三分之一以上。

二是我县部分劳务公司成为地方的开票公司。部分行政主体为提高当地税收，鼓励人力资源公司入驻当地，并且进行税收等优惠政策约定，进而导致大量劳务公司“不务正业”，未履行为服务当地经济提供人才支持和就业支持等服务。如罗星街道第一纳税大户浙江中固企业服务有限公司2020年开票销售9亿多，实现税收5300万元，但实际该公司在嘉善开展的业务几乎没有，只是为了享受税收政策的优惠。

三、促进我县人力资源市场健康发展的几点建议

人力资源市场作为连接政府、企业、职工、中介的平台，应建立政府宏观调控、市场公平竞争、单位自主用人、个人自主择业、人力资源服务机构诚信服务的人力资源流动配置机制，促进人力资源自由有序流动。

（一）提高准入标准，促进我县人力资源市场向高水平运作转化

1.优选高质量主体入驻县内主要市场平台。在嘉善人才市场、嘉善县人才交流服务中心、嘉善人事人才网、嘉善县人力资源市场等线下线上平台，设立优选服务专区。优选规模大、信誉好、一定年限无违法查处事实的企业进驻。借鉴昆山市人力资源管理做法，出台《嘉善县人力资源服务机构“红黑榜”管理暂行办法》，创设人力资源市场“红黑榜”，方便企业和职工自主选择，用“适者生存”法则，自然淘汰不法机构，逐步实现人力资源市场的职业化、专业化、信息化、制度化运作。注重县镇结合，选取企业集中地（如县开发区、姚庄等）建立官方人力资源分市场，延伸官方服务触角，以优质服务淘汰“低、小、乱”人力资源企业。

2.多措并举吸引高素质人力资源进入我县。调整薪资待遇，让职工更有获得感。据调研，我县的最低工资标准为1800元/月，而周边上海、杭州、苏州的最低工资标准为2480元/月、2010元/月和2020元/月。建议以长三角一体化发展示范区为契机，调整我县的最低工资标准，同等或高出周边地区，吸引更多劳动力资源入善、留善。探索交通区域免费，让职工更有归属感。我县2020年实现境内高速公路小客车免费通行，建议探索嘉兴市域和上海、江苏进出嘉善高速公路小客车免费通行，为异地通勤员工减轻交通费用支出。全面提升公共服务保障，让职工更有幸福感。出台不同层级人才政策，全面提升一线职工住房、教育、医疗、文化、政策奖补等公共服务保障，让职工“买得起房”、“读得到书”、“看得上病”、“听得了演唱会”、“拿得到补贴”。

3.强化引导提升就业人员社保参保率。加强法律法规的政策宣传，普及参加社保的重要意义，营造全社会关心、参与社保的良好氛围。注重宣传的针对性，重点向企业经营者讲清不为职工缴纳社保的危害，向职工讲清社保的预期回报，讲清社保可以在全国各地转接的政策，以增强缴纳的主动性。探索提高企业社保缴纳基数，规范企业用工，从源头上提升就业人员——特别是临时就业人员社保参保率。加强执法检查，在认真做好宣传说服教育工作的前提下，做到该曝光的曝光，该处罚的处罚，该强制执行的强制执行，从而推动职工社保应保尽保。

（二）提升专业程度，促进我县人力资源服务工作向高质量迈进

1.政府引导、市场运作，培育高质量人力资源企业。政府强化公益性人力资源市场建设，平抑少数人力资源企业垄断劳务市场的可能性。通过政府购买服务等方式支持经营性人力资源机构提供公益性人力资源服务。可借鉴昆山、江阴做法，成立国企性质的人力资源公司，在服务模式、用工价格等方面树立典范，引导更多人力资源企业跟进、看齐国企典范。以规模性人力资源公司、民营机构为引领，探索成立人力资源企业行业协会，发挥领军企业作用，引导行业自律。规范现有大型经营性人力资源机构管理，可借鉴昆山政府适量入股模式，引导并监督其从实质上给予我县人力资源经营及支持。

2.开拓创新、强化保障，实现企业“招得到人，留得住人”。高标准严要求加速度建设嘉善技师学院，推进中高级技能人才公共实训基地建设，弥补技能人才本地培育基地空白。借鉴昆山做法，以企业需求为导向，在全国高校或技师学校内开设“嘉善班”或企业冠名培训主题班。出台用人单位自主定向培训职工的补贴政策，满足企业多样化需要。参照姚庄镇建设精密实训基地做法，为属地企业针对性免费培育加工中心、数控车床技术员、质检员等技能人才，解决“两难”问题。同时，要加强对劳务公司的整治、打击、执法力度，取缔一批，提升一批，扶持一批，营造全县健康人力资源市场环境。

3.“请进来、本地育”两手硬，建设“职业化”人力资源人才队伍。借力示范区核心区建设契机，加大宣传引导力度，积极招引高层次人力资源人才到嘉善就业、创业。加大对从业人员的培训和开发投入，塑造职业精神与职业道德，尽快实现人才市场中介服务人员的职业化、专业化。开展年度优秀人力资源人才评优选树活动，以先进带动后进，以榜样引领争先，以示范促进提质。

（三）完善制度规范，提升我县人力资源市场法治化运行水平

1.规范打击并举，铲除不法企业生存土壤。2018年7月，中华人民共和国国务院令第700号发布了《人力资源市场暂行条例》，建议我县也应从实际出发，成立人力资源机构管理专班，制定《嘉善县人力资源市场暂行办法》，规范嘉善劳务公司可以浮动的用工指导价。从人力资源市场培育、服务机构、活动规范、监督管理和相关责任等方面规定相关政策条款，全面规范我县人力资源市场健康发展。针对工程建设领域欠薪和人力资源领域管理秩序混乱的问题强力开展“铁拳治欠”、“铁腕治乱”专项行动，加大“黑”机构打击力度，要求在规定时间内“洗白”。严厉打击招工用工领域企业“内鬼”和不法中介“外鬼”勾结作案行为，曝光典型案例，开展警示教育；设立官方的类似支付宝的第三方“返费暂存账户”，在用工紧缺情况下，让企业的“返费”成为“阳光返费”，并真正让“返费福利”支付到职工手中。

2.抓重点抓典型，对“职业黄牛”露头就打、打就打疼。加强“春蕾”行动，联合人社、公安、执法等部门定期不定期督查“包身工”、“一条街”、“洗脑会”等活动，打击处理违规违法典型。设立投诉举报机构及电话，鼓励企业合力监督。特别对企业反映强烈、职工投诉涉及的“职业黄牛”等发现一起，及时查处一起，并加大力度宣传，引导正确社会舆论，营造规范诚信的健康市场氛围。在具体做法上，可出台细化的政策，规定“转卖工人”的各类行为的具体处罚办法，并严肃查处职业学校公职人员参与分级代理劳务中介分成的非法行为；规定劳务公司只能在劳务市场或者营业铺面内开展业务，不得随意外出拉客，堵死企业招工“截胡”的通道。

3.提升服务水平，优化劳务工人就业环境。建设“智慧人社一体化信息项目”，建立信息共享、能提供人才供需信息与预测预案服务的全县统一人才市场与人才库。以长三角一体化政策创新优势，调整并确保企业劳务派遣用工比例在10%以下，以保障企业和职工双方合法权益（从现状分析，个别企业实际以派遣用工形式存在超过10%，但企业只是借助劳务公司用外包的形式来替代派遣，这样既增加企业成本又不利职工权益保障）。借鉴江阴市做法（每天近3000多个岗位更新发布，浏览量近万人次），建立“嘉善人力资源公共服务网”，在手机上就可随时随地登记用工和求职信息。区别对待企业临时用工的实际情况，科学设置特定行业特定时期企业劳务用工占比上限，让“外包”、“派遣”折射本真。探索县法院联挂县内大型企业服务、各镇（街道）综治中心蹲点劳动密集型企业服务、县级律师事务所到重点企业开展志愿服务等机制，确保员工能便捷获取法律救济，切实从早从快减少劳资纠纷。

4.对症下药，注重源头消灭乱象发生。要辩证看待我县一定程度上成为劳务小时工“培训班”的原因，这其中固然有无良或不法劳务公司“教唆”的因素，但也毋庸讳言，这和我县产业层次优势不足，职工收入确实和周边先进地区有差异紧密相关。在这种情况下，我们更需要从公共服务保障（教育、医疗等领域适当给劳务工优待）、人文关怀等方面着手（比如，能否逢年过节，以政府、工会的名义给每一名外来劳务工人送上一份祝福；每年针对劳务工开展专项评优表彰活动等），让嘉善的“综合收入”弥补工资性收入的差异。同时，出台县级层面的“顶层设计”，对到我县只为享受税收优惠，有名无实的劳务公司规范经营行为，如可采用税收优惠额度与实际引进用工数按比例挂钩，对不能达标部分开票销售额取消税收优惠，切实杜绝我县部分劳务公司成为地方的开票公司。