在全国上下开启全面推进乡村振兴的关键节点，浙江在全国率先开展村社组织换届，面对“一肩挑”的任务要求和任期“三改五”、疫情防控等叠加挑战，嘉善县作为全省村社组织换届试点县，沿着习近平新时代中国特色社会主义思想的指引，围绕“五好两确保”目标，以强烈的政治担当抓换届，圆满交出了村社组织换届高质量答卷，夯实了“迭代升级、再造嘉善”，奋力打造“重要窗口”的重要窗口组织基础。面对村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的农村基层组织建设制度创新，围绕如何科学规范村级组织运行机制，在充分分析嘉善县村党组织和村民自治现状的基础上，调研组实地走访调研干窑镇范东村，魏塘街道城桥社区、智果村，大云镇东云村，开发区（惠民街道）惠通村，与镇（街道）有关领导、村（农村社区）书记、党员、村民代表等座谈，并通过查阅文件资料、问卷调查、专题会商等形式，开展了为期两个月的调研和深入探讨。一、嘉善县村级组织运行情况现状

（一）村级组织在乡村振兴中的重要地位和作用

本文所指的村级组织，主要是指村党组织、村民委员会、村股份经济合作社，以及村务监督委员会和共青团、妇联、民兵、调解、治保等组织或机构，是党在农村全部工作和战斗力的基础。村级组织在基层党组织的统一领导下，在推进城乡一体化发展和实施乡村振兴战略上，发挥着不可或缺的作用，引领着农村社会的全方位发展，主导着农村基础设施建设、农业产业发展、农村生态保护、农村社会治理、农民增收致富等各项工作。

（二）村级组织运行面临的新挑战新变化新要求

2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式公布，在“十四五”开局之年，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，对村级组织运行提出了新挑战。村级组织负责人实行“一肩挑”带来了新变化，从体制上有利于强化党对农村事业的全面领导；从制度上促进了村“两委”班子的前进方向一致、协调运转，有利于增强村组织的凝聚力；从操作上降低了村级组织的因意见不同造成的运作成本和办事拖延，有利于提高村干部办事效率，但同时对村级组织规范、科学、高效运行提出了考验。面对建党百年、长三角一体化发展上升为国家战略、国家大力构建新发展格局等三大历史机遇，嘉善正肩负着“双示范、当窗口”的重大政治使命，如何通过完善村级组织运行，把基层党组织建设融入基层治理的各领域各环节，不断提升基层治理水平，提出了历史性的新要求。

（三）嘉善县村级组织换届及运行情况现状

嘉善县共有9个镇（街道）166个村（社区），其中行政村104个、农村社区14个，党委48个、党总支57个、党支部13个。2020年换届共产生村（农村社区）“两委”班子成员737人，其中党组织563人，村委会426人，交叉任职252人；平均年龄35.73岁，35周岁及以下423人，占57.39%；大专以上学历670人，占90.91%；女性258人，占35.01%。近年来，嘉善县持续推进基层党建“整乡推进整县提升”三年行动计划，完善村级重大事项决策“五议两公开”制度，出台村党组织书记积分管理实施办法、全面加强村干部队伍建设以及政治表现评价和履职体检、底线管理、容错免责、后备培育、备案管理的“1+5”制度体系，创新“强村计划” “飞地抱团”模式，深化党建引领乡村振兴“八领二十条”，以及在换届选举过程中，探索实施“两委”任职回避十条、以事择人“三先三后”工作机制、信访快结快办机制等创新做法，为村级组织顺畅运行提供了坚实的制度保障。

二、嘉善县村级组织运行过程中存在的问题

（一）书记工作压力加大，村干部工作量仍较繁重。

实行“一肩挑”后，村主职干部职数减少，村级各项工作的决策和落实都压到了一个人身上，既要做好党建工作，又要抓好行政事务管理，几乎所有重要会议、汇报、接待等都需要“一肩挑”书记参加，每周参加会议次数大大增加。118个村（农村社区）中，“一肩挑”书记原先为村党组织书记有96个，是村委会主任的有6个，分别占到了81.36%和6%，对村党组织、村委会各自的运行方式比较清楚，但“一肩挑”后，对新模式下的机制运行、工作全局统筹缺乏一定了解、思考，再加上村级事务、村民矛盾等需要出面协调，精力有限，难以两头兼顾，容易产生顾此失彼的局面，甚至影响工作全局。如调研魏塘街道智果村，村民2153人，新居民4205人，村大事杂，原书记、主任各1人，各项工作由2人共同完成，自实行“一肩挑”后，村级重要工作、重大决策由1人完成，每月工作时间、每天工作时长激增。同时，在调研过程中普遍反映，村干部“机关化”倾向加剧，上级条线网上系统、手机政务App互相不交叉，涵盖了党建、财务、民政、社保、综治、计生、环保等不同领域，村干部需定期通过这些App，填写上报有关工作情况和基层群众生产生活情况，工作量大且事项重复多。基层减负后纸质台账变相为“电子台账”、经验类文章报送、表格数据报送、明查暗访等仍不间断，只是以隐蔽的方式潜藏了下来，导致村干部一直在处理“对上负责”的工作，而不是“对下负责”的关系，也有村干部“吐槽”说“指挥员”比“战斗员”多，大大减少了走访联系农户的时间。

（二）“一肩挑”后村级权力集中，监督管理难度增加

实行“一肩挑”后，书记集人权、财权、事权于一身，“一把手”在村级运行结构中“首位”作用更加凸显，一些重大事项签字、审批流程集权一身，对可能出现的“一肩挑”集权腐化进行有效监督十分必要。特别是近年来村级集体资产、资源、资金的不断壮大，嘉善村均年经常性收入不断提高，村级小微权力运行风险不断提升，基层权力运行还没有完全规范，村级监管还存在不紧不实的现象，对征地拆迁、工程招投标、审批监管、工程变更等重点领域和关键环节监管不到位，少数农村基层党员干部利用职权谋取私利，导致农村基层干部信访举报占检举控告总量的比例依然较高。据全县纪检监察机关统计，查处“一把手”的案件数呈逐年上升趋势，其中村（社）“一把手”占比最多。五年来，村（社）两委主要负责人违纪违法人数达36人，占违纪违法村（社）干部总数的59.02%。特别是村级集体“三资”管理问题，十九大以来，问题查处数量明显上升，表现形式也更加多样，有的暗箱操作，安排固定人员长期承接职能范围内小微工程，并长期收受建设方所送财物；有的将本应作为一个标段进行公开招标的工程，故意拆分为多个小标段进行邀标。而“一肩挑”从初步尝试到倡导实施再到全面推行，即便省级出台了一些规章制度，但由于地域差异、文化差异、历史原因等，嘉善县也尚未出台更为地方性的具体细则加以指导和规范。

（三）工作职责不够清晰，内部协调运转缺乏明确规定

根据此次村级组织换届的相关规定，除书记主任“一肩挑”外，现任党组织班子和村委会班子都分成了三个职务层级，分别是书记、副书记、委员，主任、副主任、委员，与原先的有所变化。新的组织架构形成后，势必带来运行机制的调整，如何明确职责分工、如何规范重大事项议事决策、如何加强监督管理，都是需要面临的现实问题。同时，全县118个村（农村社区），上届村“两委”有17个村为“一肩挑”，仅占14.4%。由于“一肩挑”政策，本届除开发区（惠民街道）惠通村外，其他117个村（农村社区）全部实现“一肩挑”。因主职干部职数限制，原村主职干部转任村“两委”副职、委员的50人，离任的33人（见表1），如何调动好转副职及离任的原村主职干部的积极性，在新的村“两委”班子中寻找新的平衡是换届后各级党委一项难度较大的工作。同时，对于副书记、副主任的待遇方面，包括正职转任副职后的待遇，调研中也普遍反映，县级层面尚未出台统一的规定和标准，乡镇（街道）基层党委也没有参考依据，大家还处于观望状态，对于村干部队伍的积极性会产生一定影响。

表1：

（四）村干部选拔晋升渠道不多，后备干部培养面临困境

村级组织运行过程中，村干部无论是主职、副职还是一般“两委”班子成员，晋升空间较小，每年能选拔或提拔为乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘为乡镇事业编制人员的数量相对较小，近三年来在嘉善县公务员、事业单位招聘中招录优秀村干部（含大学生村官）共12个名额（见表2），且政策偏向于大学生村官，对于主职和其他“两委”班子成员，倾向性不多，机会更少。“一肩挑”后，书记和主任这个正职合并为一人了，竞争压力大了，晋升渠道相对变窄。对书记储备人选、后备干部各方面要求也不断提高，年龄大多要求在35周岁及以下，学历为大专及以上，而且只能从党员中确定村干部人选，更多的优秀农村实用人才、致富能手等非党人员被“卡”在候选人之外。很多新进班子的年轻干部，农村基层工作经验不足、能力提升较慢，同时出于待遇、上升空间、工作强度等因素考虑，导致青年人才极易流失，整个村干部队伍的老中青梯队建设不够，特别是主职的后备干部青黄不接。据839份调查问卷中数据显示，这也是党员干部普遍较为关心的话题，班子成员年龄偏小、经验不足，被认为是影响“两委”班子整体功能发挥的最主要原因，比重占到了41.95%。（见表3）

表2：

表3：

（五）基层矛盾问题依然突出，治理体系还有待进一步完善

目前我国正处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，基层各种利益诉求和矛盾纠纷多发，作为村级组织，其社会管理的难度和压力也在逐步增大。虽然村（社区）组织也建立了相应的群众来访接待、矛盾调解机制，但因重视程度、队伍配备、服务能力、办理机制、部门协调等原因，以及群众“小闹小解决、大闹大解决”“信上不信下”的错误导向和盲从心理，导致矛盾多发、上访不断。近年来嘉善县去京赴省上访的批次和数量在五县两区都处于高位，信访积案化解进度也较慢。同时，基层治理一张网的整体智治体系还没有有效形成，“网格连心、组团服务”常态长效工作还不够扎实，日常走访联系不够深入，民生小事办理不够快捷。此外，村民对美好生活的向往和我们工作谋划、推进不够有力产生矛盾，比如农房集聚过程中，全县公寓房建设进度普遍较慢，导致处于安置过渡期的群众居无定所或者居住环境较差，影响生活质量，并由此带出一些新的矛盾。

（六）村集体经济造血能力相对不足，费用支出激增

据嘉善县农业农村局数据显示，尽管全县平均每个村的经常性收入（包括经营性收入和政策补贴收入）已处于较高水平，2020年底已达到平均406万元。但全县还有61个村（占51.7%）当年经营性收益在200万元以下，11个村（占9.3%）在100万元以下，大多依靠上级政策性补助或项目一次性奖励资金，经常性收入没有自我造血能力。在调研过程中调研组发现，一方面，很多村级集体经济的收入渠道为传统的物业经济及租金，形式单一，村级集体经济抵御风险能力有限，近年来全县“低散乱腾退”和“三改一拆”等中心工作的推进，客观上导致一些村收入有较大下降。另一方面，面对乡村全面振兴所需要的大量资金，每个村每年用于垃圾分类、生态环境整治、美丽乡村建设等基础建设费用在80-200万元不等，创建项目后历年的维护费用更是一笔不小的开销，而合作医疗补贴、慰问低保户、高龄老人、分红等福利性支出费用只增不减，每年约在20-80万元不等，部分村现有的集体经济收入水平无法保障村级支出，也难以保障乡村全面振兴所需要的投入，更无法实现让全体成员享受发展带来的按股分红的红利。

三、对于村级组织规范运行的对策及建议

鉴于此次村社换届，政策变化力度特别大，特别是选后的议事规则、决策机制、日常运行、权力监督等制度建设，如何真正把影响村级组织运行的各项权力置于阳光之下，推动村级组织行稳致远、村社干部高效履职，调研组有以下思考和建议：

（一）出台县级细则，依法依规组织实施。“一肩挑”后，《浙江省村级组织工作规则》（以下简称“规则”）已于2021年1月22日出台，为今后我县村级组织运行提供了上层准则。根据《规则》，嘉善县在重大事项实行民主决策、依法依规实行“五议两公开”、农村集体“三资”管理、村级小微权力清单制度推行等方面，已经形成较为成熟完善的做法体系，走在全省前列。但由于全省地域差异、文化差异，各地实际情况不同，村情民情不同，建议从县级层面对《规则》出台一揽子细则，协调组织部门、纪检部门、农业农村部门、民政部门相关部门形成合力，为村级组织规范化运行提供“嘉善经验”。

（二）健全监管机制，构建权力约束体系。今年以来，浙江省全面实施“阳光治理”工程，聚焦规范村级权力阳光治理8项举措。建议县级层面要积极探索村（社）“一肩挑”后的权力运行和监督模式，完善民生领域损害群众利益问题治理机制，围绕加强农村集体资金、资产、资源管理，严格执行财务支出“一肩挑”人员、村委会副主任、村监会主任联审联签制度，构建村社干部全链条严管体系，规范村社党组织书记县级备案和统筹管理，制定“一肩挑”人员“退出”负面清单。加强村务监督委员会作用发挥，全面实行“阳光三务”，规范党务、村务、财务公开事项，村级重大事务决策、三资情况、工程建设项目等内容根据“长期、月度、即时”分类公开。调研中许多村民代表和群众反映，村级财务公开虽然做到了详细全面，但由于专业术语太多、条目太细导致老百姓理解障碍，侧面说明我们在公开的方式上，除了传统的公开栏，还可以运用好数字化手段，依托数字电视、微嘉园、钉钉、微信群等“阳光村务”线上平台公开，并注重公开内容的通俗易懂。

（三）落实基层减负，厘清村级职能职责。“一肩挑”后，面对繁重的工作任务，应实现村级组织全方位的“松绑”。要认真贯彻落实《浙江省村（社区）减负清单指引（2020版）》，进一步厘清村（社区）与乡镇（街道）、村（社区）与职能部门等主体的权责边界，促进基层减负增效，精简会议、不搞层层考核、减少台账资料、优化工作流程、整合减少各类手机app和政务系统，为村社干部服务村民群众、提升治理能力腾出更多的时间与精力。同时，建立工作事项准入机制和动态调整机制。完善村级班子分责分工制度，着眼增强村级班子整体功能、保证各套组织作用有效发挥，构建形成由“一肩挑”人员、党组织副书记、村委会副主任和两委成员组成的“1+2+X”运行架构，并由县级层面明确出台相关依据，明确换届后副书记、副主任相关待遇及职责问题，在此基础上由各镇（街道）根据自身实际适当调整。

（四）深化机制创新，推进基层矛盾化解。着力健全党组织领导的自治法治德治智治“四治融合”治理机制。依托镇村两级党群服务中心的诉调中心和调解室，为村民提供集矛盾化解、法律咨询、法律服务、心理疏导为一体的“一站式”服务平台，统筹用好各级法治工作者、村级法律顾问、村级人民调解员、党员乡贤老干部民间调解达人等工作力量。要推进基层民主实践，深化基层民主协商工作，明确民主协商的主体、内容和程序，拓宽基层议事协商渠道，创新协商议事形式和活动载体，用好“请你来协商·民生议事堂”等平台。坚持党建引领，数字赋能，深化“网格连心、组团服务”工作，加大部门条线信息系统整合力度，完善“镇（街道）—村—网格—村民小组—微网格（党员中心户）”的五级基层治理体系，健全微网格工作机制，推动群众需求在第一时间解决，矛盾在第一时间化解，实现精密智治。对重点、疑难问题，深化县镇村三级联动机制，探索组团破难机制，提级办理，合力攻坚，联动破难。

（五）增强“造血”功能，提升为民服务实力。履行村级组织发展壮大村级集体经济的主体责任，因地制宜探索强村富民创新路子。一是继续深化嘉善县“飞地抱团”发展模式，深挖土地潜力，建设高标准高收益物业项目，将土地资源转化为经营性收入，用好政策福利，让村级获得更多稳定性收入。随着《嘉善县国土空间总体规划（2020~2035年）》的编制，建议合理规划一部分国土空间指标，主要用于“飞地抱团”项目建设，为村集体经济持续发展提供土地要素保障。二是盘活存量资源，引导和推动村集体盘活闲置、低效使用的办公用房、老校舍、厂房、仓库等各类集体资产，做好存量资产发包和租赁经营。三是发展特色产业。利用闲置土地发展主导特色产业，特别是传统纯农业村，要建好用好农业大棚、粮食烘干、仓储、冷库等农业设施，以经营或出租等方式增加农业经营性收入。有条件的村要结合美丽乡村建设，积极发展休闲旅游、特色农业、绿色生产、农村电商、物流园等新产业新业态，以村集体名义对特色农产品、地理标志、非物质文化遗产等注册商标或品牌，增加产品附加值。在全域土地流转过程中，完善利益联结机制，通过就业带动、保底分红、股份合作等多种形式，确保村集体和周边农民受益。同时，县镇（街道）两级，对集体经济薄弱、发展遇到困难的村，要注重规划先行、统筹谋划，予以充分指导与帮助。

（六）注重激励保障,加强后备力量建设。新变化意味着更高要求，对村“两委”班子特别是“一肩挑”当家人来说，不仅要从身份待遇上给予充分的保障支持，也要从政策理论、知识更新和实用技术上给予更多的帮助。一是加强对村社干部的关爱激励，健全落实村干部基本报酬、养老保险、容错纠错、澄清正名、松绑减负等制度，加大从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导班子成员力度，加大从其他村社“两委”干部中选拔公务员、事业编制、国企人员等人员比例，对村社干部可以适当放宽条件或提供加分政策，特别是年龄和学历条件，以调动一大批长期在农村工作人员的积极性，探索打通县级部门、镇（街道）与村干部“双向选择”交流通道。二是从根本上建立村“两委”干部学习培训常态化机制，并注重培训的政治性、实用性、多样性，特别是农村基础工程建设、合作社资产运营、合同法等风险领域，用活农村“三官三师”（警官、法官、检察官、律师、教师、医师）等管理服务资源下沉。三是重视年轻党员干部培养，创建农村领导人才梯次培养选拔的新途径，充分发挥“兴村（治社）名师”等导师帮带作用，采取以老带新、以强带弱、先进带后进形式，全面开展结对帮带，实现对新任村社党组织书记、相对后进村社党组织书记、新进班子年轻干部帮带全覆盖。要切实重视发展党员工作，加大力度做好农村优秀青年入党工作。

以上文章仅代表本调研组意见。

参考资料：

1.浙委办发〔2021〕2号《浙江省村级组织工作规则》；

2.浙村换办发〔2021〕1号《关于全面实施“阳光治理”工程扎实抓好村社换届后半篇文章的意见》；

3.浙厅字〔2020〕39号发《浙江省村（社区）减负清单指引（2020版）》；

4.《浙江省村经济合作社组织条例》；

5.县委组织部《关于加强村级组织制度建设的通知》；

6.2021年3月10日《洪湖鹏书记在县纪委十四届七次全会上的讲话要点》；

7.有关数据由中共嘉善县委组织部、嘉善县人力资源和社会保障局、嘉善县农业农村局、各镇（街道）提供。

补充附件：

嘉善县村级组织运行过程中的有益探索和尝试

针对当前村级组织建设存在的问题及现状，嘉善县各镇（街道）都因地制宜进行了诸多探索与实践，采取了一系列举措，取得了明显的成效。

（一）干窑镇范东村：“网格连心 组团服务”提升乡村治理能力。拥有范东大米、“醉范东”米酒等特色农产品品牌的农业大村范东村致力于现代农业的发展，将“网格连心 组团服务”工作，充分运用于全村土地流转、垃圾分类、环境整治、合作社发展等中心和重点工作中去，发挥微网格长、网格指导员作用，通过“微网格夜话”、“善贤进网格”、人居环境全域秀美网格推磨会等渠道有效吸纳党员干部参与乡村协商议事。同时在全县率先打造互动电视智慧云视“三务公开”平台，让老百姓在家里电视上就能看到村级“三务公开”，达到全民参与监督，充分发扬民主，得到了村民群众支持，全村成为全县整村流转助推产业转型典型，2020年镇对村重点工作排名战连续多月位列第1，王家浜从脏乱差转变成A级景区和民宿地，探索出了一条党建引领乡村治理和振兴新路径。

（二）天凝镇洪溪村：重大村务决策公决。多年来，洪溪村党委坚持党建引领，在全市创新实施重大村务“公议公决”制度，让洪溪村实现“为民做主”转别为“由民做主”。通过土地复耕争取奖励、建厂房收租金、拍租码头经营权、参与飞地抱团强村项目等渠道，大力发展村集体经济，实现每年的固定收入超过350万元。依托篮球、辣妈宝贝两张“金名片”，2016年起洪溪村成为中国小康村篮球赛总决赛的永久承办地，“辣妈宝贝”舞蹈队成为嘉善家喻户晓的“草根明星”，文体活动作为洪溪村党委吸引党员群众的一块“磁石”，成为乡村善治不可或缺的力量，利用文化活动，吸引群众参与，减少矛盾纠纷产生的环境因素，“重大村务决策公决”“文化活动创造文明幸福生活”分别于2012年、2015年入选“中国全面小康十大民生决策”。创新推行“双编双定双亮”做法，实施党员联户“每月五小事”制度，全力打造党群干群关系最融洽村。

（三）大云镇大云村：打造“三朵云”基层治理品牌。大云村一是通过打造“云管家”，实现管控动态化。通过微嘉园平台，以线上报名、线下活动的方式开展居民喜闻乐见的拔河、跳绳、排舞等网格联赛；通过垃圾分类系统动态掌握每家每户垃圾分类情况；通过旅馆总台系统加强对出租户和“新嘉善人”的管理，方便租客寻求房源。二是打造“云访室”，形成化解常态化。推出信访事项红色代办工作制度，群众通过《领导干部视频预约单》预约相关领导干部，实现“云端”“面对面”答疑解惑，在全县首家推出“秒接快办记录本”机制。三是打造“云网格”，实现治理联动化。全体村干部每周一、三、五固定日进网格，通过走访、约访、专访等活动形式，收集百姓反映的问题，按照农户的所反映的问题立即召开专题会议讨论解决。

（四）姚庄镇横港村：党群联动、户比互评、海推民选。近年来，横港村抓住美丽乡村精品村建设的契机，以农房集聚、土地流转、立面改造、违建拆除、步道建设、景观设置、垃圾清理等工作为抓手，全面推进农村环境整治，为了加快农村治理模式，横港村对于房前屋后的保洁工作，建立“党群联动、户比互评”工作机制，每月组织一次交叉互评，由全村党员和村民代表按照量化标准轮流参与、匿名打分，每月公示、每年表彰，在公正公平的氛围中推进中心工作。在垃圾分类工作启动时，横港村又通过党员议事会讨论确定“党员联系群众、党员连带考核”的工作模式，把指导村民垃圾分类作为党员日常走访联系的一项固定内容，促进村民养成垃圾分类的习惯，村民们自理、自治、自行监督、自行负责。特别是当了解到村里的老百姓觉得保洁“外包”开销大、易反弹，新班子上任后，通过召开全体户长大会，保洁人选全部由3个自然片“海推民选”，每年预计可以省下近30万元的“外包”差价。

（五）开发区（惠民街道）惠通村：创设“民主协商+村民自治”模式。由于历史原因和村干部个人原因，惠通村为全县唯一一个不是“一肩挑”的村，在充分研究调查、考虑村情民情的基础上，全体村干部经常性进行民情大走访，用基层群众听得懂、能领会的乡言乡语深入浅出地宣传村里近期的重要工作，然后听取意见建议，汇总村民的需求，解决矛盾纠纷，通过个别访、户长会、民生议事堂等民主协商的方式，为村民解决问题。同时制定党员认领、社长包干、交叉检查、奖金分配、信访通报等一系列制度，明确权利义务，提升村民自治能力，用乡村“最小的官”，解决着百姓“最大的事”。