土地节约集约利用已成为贯彻落实科学发展观、积极推进资源节约型与环境友好型城市建设的内在要求，成为加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和发展方式转变的重要手段。

新城建设如何严格土地管理，推进节约集约用地，是一项长期而紧迫的任务，需要完善内部导向机制和共同责任机制，需要建立长效管理机制和良性循环机制。

一、节约集约用地的内涵和基本要求

集约是相对粗放概念提出来的。集约经营是依靠科技进步、降低生产要素投入、实现生产要素合理配置、讲求经济效益和生产效益的经营方式；粗放经营则是生产要素大量投入、只追求数量、强调外延扩散、投入产出比相对低下的经营方式。

在城市土地集约利用方面，迄今为止中外学者对其概念和内涵尚未达成共识。有的考虑城市土地的投入和产出，有的关注城市土地利用结构和合理布局，还有的认为城市土地集约利用还包括良好的生态环境等。有一种观点认为，城市土地集约利用不仅需要盘活城市存量土地，更需要合理规划和利用增量土地，如果城市增量土地规划不合理，与现有城市功能和土地结构衔接较差，即使投入再多的资金，容积率和使用强度再高，非但不能实现最佳利用效果，甚至会出现负效应。因此，应引入增量土地集约利用，形成内涵更加广义的城市土地集约利用概念。城市土地集约利用要在布局合理、结构优化和可持续发展的前提下，通过合理规划增量土地、衔接存量土地等途径，不断提高土地产出效率，以期取得良好的经济效益、社会效益和生态效益。

2008年初，国务院发布了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，将土地集约利用拓展为节约集约用地，丰富了其概念和内涵。一般来讲，节约集约用地主要包括三层含义：一是节约用地，各项建设都要尽量节省用地，千方百计不占或少占耕地；二是集约用地，各项建设必须科学合理确定开发强度，提高投入产出率，提升土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

土地节约集约利用是一个系统概念，是一个自然——社会——经济复合系统的协调。首先指经济效益、生态效益、社会效益协同发展，使城市土地投入产出比和土地利用率达到最佳、最有效状态。其次是指单一地块利用集约化与整体用地结构优化的统一。按照系统论的观点，部分合理是整体优化的基础，局部功能最终要通过整体加以体现。城市整体布局和用地结构优化与单一地块集约度提高是相互促进、相辅相成的。

二、青浦新城的规划定位

（一）发展背景

青浦是上海市域唯一一个与江苏、浙江两省接壤的行政区，并以沪青平高速公路和苏沪高速公路为主要联系通道，是上海名副其实的西大门。青浦新城是上海西部组合城镇群的地理中心，同时也是上海东西向发展主轴的西部端点。随着虹桥交通枢纽的建设，上海与长三角城市群的空间联系日益紧密，青浦新城不再仅仅是上海的郊区新城，更应作为一个相对独立的综合性城市参与长三角城市群的分工与协作。上海市委市政府对于虹桥商务区的规划建设，更大程度地提升了青浦新城的产业承载能力和综合服务功能。

（二）功能定位与空间布局

《新城总规修改》提出青浦新城要建设“生态宜居的服务型湖滨城市”的发展战略目标。新城建设要建立一个产业结构合理、资源转化效率高、平衡能力强、可持续发展的经济环境；创造一个社会安定、邻里和睦、保障健全、政治民主、公共服务体系完备的、开放的文明社会；更加完善社会保障体系，基本建立以促进人的全面发展为中心的社会事业体系；建设生态适宜居住的城市和具有地域文化特色的城市。

城市性质方面，青浦新城要接受虹桥商务区的辐射，提升城市功能和能级，将青浦城区建设成为服务长三角区域的综合性节点城市，以及具有“水乡文化”和“历史文化”内涵的生态宜居城市。

城市土地利用与空间布局方面，青浦新城要以“产城一体、水城融合”为理念，向北将工业区整体纳入新城范围，强化产业支撑作用，推动产城一体化发展；向西充分利用水体资源，拓展新城范围，建设“绿色水城”。规划确定了“三轴、七片、五心”的规划结构，集成了生态、产业、城市建设，系统性地引领了城市空间发展和土地利用。

（三）规划基本情况

青浦新城城市建设用地规划结构调整和布局安排，是以现有城市建设用地为依托，针对工业化优先于城市化的现状以及规划动态，合理整合工业园区用地，构成与人口发展规模相匹配、与生态环境有机结合的城镇用地布局。建设用地规模和布局的确定过程中注意了经济发展对于城市空间发展的要求，反映了城市的性质、职能和社会经济特征，反映了人口与产业的空间分布特征；注意了处理好城市与环境的协调发展关系；基本做到了有利于城市生活的组织；同时考虑了如何促进城市土地资源的集约利用。

青浦新城规划范围总面积为119平方公里，其中建设用地规模为85平方公里，规划人口规模为70万人，人均建设用地120平方米/人。规划建设用地中，居住用地占28.1%，工业用地占27.4%，绿化用地占15.0%，道路广场用地占16.5%，其余13%为公共和公用设施用地。

青浦城区城市建设用地中，上达河以南建设用地规模控制在49平方公里左右，上达河以北（市级工业园区范围）建设用地规模控制在36平方公里。

（四）规划的节约集约用地分析评价

《新城总规修改》对如何与土地利用总体规划有效衔接，促进城市土地资源的集约利用等做了较为充足的思考和安排，提出了“妥善处理已经划拨或出让土地的规划安排，盘活土地存量，严控土地增量”的建设用地布局原则。《新城总规修改》中节约集约用地理念的贯彻主要体现在以下几个方面：

1、与土地利用总体规划相衔接，尽量节约用地。在《新城总规修改》的编制过程中，注意了与青浦区土地利用总体规划（《青浦区“两规合一”暨土地利用总体规划方案》）的衔接与协调，新城建设尽量不占或少占农田，基本贯彻了节约用地的理念。新城规划范围内现状农用地为40.9平方公里，规划保留农用地为14.6平方公里，城市建设占用农用地约为26.3平方公里。

2、“产城一体”的联动发展策略，增强了城市存量土地利用的活力。“产城一体”的联动发展策略坚持以产业带动新城建设，加快工业区对新城的产业支撑作用，探索与新城人口相适应的产业发展方向。要将新城片区与工业区在空间结构、用地结构以及道路交通网络，进行统筹考虑和布局，形成产业与城镇的良性互动，推动工业区结构调整和能级提升。在土地资源硬约束条件下，“产城一体”的联动发展策略为进一步研究产业规模和生命周期和产业跨越式发展创造更多空间，探索工业用地腾笼换鸟的途径。此外，“产城一体”的联动发展策略为城市建设用地中工业用地、居住用地和公共设施用地等的相互转化提供了可能，为存量土地的重新利用打开了空间，有利于存量土地的节约集约利用。

3、人口的规划，符合相关要求，体现人均用地规模的节约集约。青浦新城是兼具“水乡文化”和“历史文化”内涵的生态宜居城市，是生态宜居的服务型湖滨城市。新城现状人口约27万，人均建设用地约247平方米/人，城市土地利用较为粗放。《新城总规修改》考虑到城市功能定位，将规划人均建设用地设定为120平方米/人，体现了节约集约用地理念，符合国家《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）。

在居住用地的形态布局上，大力发展住宅组团，规划住宅组团用地20.06平方公里，住宅组团配套设施用地为3.82平方公里，居住用地为23.88平方公里，人均居住用地34.1平方米/人。在居住形态上，规划强力控制低密度的一类住宅用地，适当发展与工业等用地有混合交叉的三类住宅用地，主要发展市政公用设施齐全、布局完整、环境较好且体现用地节约集约的二类住宅用地。

三、青浦新城土地利用现状及问题

（一）土地利用现状

青浦新城规划范围内总用地面积119平方公里，其中现状建设用地66.7平方公里，占56%；现状农用地40.9平方公里，占34.3%；现状未利用地11.5平方公里，占9.6%。建设用地中城镇建设用地（城镇用地、工业仓储用地、特殊用地）约55.7平方公里，占83.6%；交通运输用地4.8平方公里，占7.2%；农村居民点用地6.1平方公里，占9.1%；其他为水利设施用地3.47公顷。农用地中，耕地为主，约30.1平方公里，占73.7%；林地和园地较少，分别为0.5平方公里和0.8平方公里；其他农用地9.5平方公里，占23.1%。未利用地中，河湖水面占绝大部分，为11.1平方公里，占96.9%。

现状建设用地主要分布于新城地区三个街道和工业园区，而农用地则主要分布于西片和滨湖片。

（二）存在的主要问题及原因分析

1、土地制度管理、政府考核方面

（1）新增用地增长迅速，耕地后备资源严重不足。由于经济社会迅猛发展，城镇人口快速增加，建设用地规模超出了规划确定的规模，同时，青浦区土地资源稀缺，耕地后备资源匮乏（在规划集中建设区外，理论上可开垦为耕地的空闲地、内陆滩涂、裸地及部分坑塘水面等仅约300公顷），实现建设用地占补平衡目标困难重重。2001-2007年，青浦区新城区域建设用地增加了2880.81公顷，相当于2020年新城规划建设用地总量的22.39％。与此同时，全区耕地面积却迅速减少，7年间累计减少1400公顷。截至2009年底，青浦区耕地面积仅为17033公顷（25.55万亩），按照2009年户籍人口计算，人均耕地为0.56亩，而按常住人口计算，人均耕地仅为0.30亩。

（2） 土地利用强度、产出水平不高，低效用地。在土地利用效率方面，2006-2009年，青浦区的经济增长耗地指标呈微量下降趋势，但明显高于全市平均水平。与松江、闵行区相比较，青浦区经济增长耗地量较高，工业总产值增长消耗新增建设用地量最大。在开发区土地集约利用方面，截止2008年底，工业开发区各项指标如土地开发率、投资强度、单位土地产值和单位土地税收等均低于全市各工业开发区的平均水平，而土地开发投入强度则接近平均水平。

原因有四个方面：一是受发展阶段制约。青浦区由于地处上海西郊，受中心城的辐射相对较低，历史上以农业、旅游业为主，具有优良的生态环境，不宜发展大规模工业；二是一些企业节约集约用地意识淡薄。经常多用地、用好地，少批多用、占而不用，造成土地资源的闲置浪费等低效用地的现象存在。由于低廉的土地成本不足以让企业学会合理和节约利用土地的习惯，因而在一定程度上纵容了企业用地的宽打宽用；三是政府职能缺位导致低效用地。长期以来，我们对用地的批后管理没能形成有效的监管，虽然法律法规对土地闲置规定了处置的办法，但在实际执行中由于各种各样的原因，政府职能部分往往不能很好地执行政策，同时也没能形成一套有效的土地批后评价体系。虽然在供地环节上对土地投资强度、容积率、建筑密度等进行了审查，但企业一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。对是否达到必要的投资强度、容积率、建筑密度等，国土、建设、规划等部门往往缺乏综合配套的严密制约机制和措施；四是规划不合理导致低效用地。城区建设部分存在规划布局不够合理、土地开发强度（容积率、建筑密度）不够等问题，土地资产价值不能充分显现。

（3）多种原因造成土地闲置，已批土地使用率亟待提高。据青浦区规划和土地管理局的最新调查统计（截止2010年3月22日），青浦新城范围内登记61幅闲置地块，总面积246公顷。其中，工业用地34幅（106.97公顷）、六类用地26幅（136.33公顷）、其他用地1幅（2.79公顷）。登记闲置土地约占新城现有建设用地的4%。造成土地闲置的原因多种多样，主要是政府规划的善变调整和动拆迁工作延时。新城登记闲置土地中，政府规划调整原因造成的土地闲置约130公顷，占比53%；动拆迁工作延时原因造成闲置土地约68公顷，占比28%；而因开发企业自身原因造成的土地闲置仅有23公顷，占比9%。其它原因如市政配套没能按时完成、项目报建审批周期过长等造成的土地闲置较少。此外，政府规划的善变和调整也暴露出土地管理与规划管理之间的协调问题。

（4）政府引导宣传不够，节约集约用地观念不强。1991年，国务院第83次常务会议决定从1991年起，把每年的6月25日，即《土地管理法》颁布的日期确定为全国土地日。从1991年第一个全国土地日起，全国土地日节约集约用地方面主题就有好几次，分别为1998年的“土地与未来——集约用地，造福后代”；2005年和2007年的“节约集约用地，促进科学发展”；2008年的“坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制”和2010年的“土地与转变发展方式——依法管地集约用地”，几乎每年的全国土地日均有节约集约用地的相关宣传口号。但每年的全国土地日宣传多由土地部门组织，很少上升到政府层面，层次不高。另外，宣传的对象和形式多为路边摆摊向路人普通市民群众发放宣传材料，或在有限的地方悬挂部分横幅。这样的宣传往往流于形式，没有针对性，效果一般。要转变全社会的用地观念，还需在宣传方面多下功夫，如提升宣传层次，拓宽宣传渠道，区分受众群体等。

2、规划和实施方面

（1）各类规划之间的协调问题。涉及到土地利用方面的规划均与土地节约集约利用密切相关。城市规划、土地利用总体规划、水利市政等各部门规划均与土地利用布局相关。城市规划与土地利用总体规划主要在城镇用地发展方向和规模方面加以衔接协调。土地利用总体规划确定城镇用地规模，城市规划确定城镇内部土地利用布局和安排。水利市政等涉及到土地利用方面的各部门规划需要在土地利用总体规划和城市规划的指导下做出土地使用方面的具体安排。

涉及到青浦新城的土地利用总体规划往往编制时间较早，对新城土地利用的安排显得有些落时，而城市规划由于调整频繁则编制时间较近，往往显得更加贴合社会经济发展形势。但在城镇用地发展规模方面两个规划必须协调一致，共同确定城镇建设用地发展方向和开发建设时序。《青浦区“两规合一”暨土地利用总体规划方案》从青浦区层面提出了建设用地的总体规模和布局，其中涉及到新城建设范围内的规划集中建设区仅约75平方公里，小于《新城总规修改》确定的85平方公里。按照《新城总规修改》确定的85平方公里建设用地总量，扣除必要的生态用地和河湖水面后，新增建设用地潜力仅为20平方公里，即年均流量（新增建设用地）为1.8平方公里。规划之间的协调问题急需解决。同时，《新城总规修改》的规划期内，新城地区年均1.8平方公里的增量土地指标对青浦区年度土地利用计划安排形成了较大压力。

（2）各类指标随意被突破。土地控制指标方面，主要有建设用地规模、土地计划（农用地转用计划、土地储备计划、土地出让计划）、产业供地目录、节约集约用地控制指标、耕地保有量指标等，但各类指标随意突破的现象时有发生。土地计划指标受土地市场的影响很大，计划往往跟着用地项目走，土地计划指标在红火的土地市场面前往往显得捉襟见肘，而多年计划指标的突破必然带来建设用地规模的迅速增长和耕地保有量的急剧下降。同时，产业供地目录和节约集约用地控制指标在执行过程中往往受到多种干扰，有些建设项目把关不严，也会造成土地的粗放利用。

四、青浦新城建设中节约集约用地的目标与建议

（一）节约集约用地目标

新城发展必须贯彻节约集约用地观念。一方面要节约用地，尽量不占或少占耕地，控制建设用地总量，用好增量；另一方面要通过各种手段盘活存量、提高质量，提升存量建设用地集约利用水平。为此，青浦新城建设中节约集约用地的目标可以表述为：“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”十六字目标方针。

1、“控制总量”就是要根据经济社会发展目标，合理确定新城建设用地总规模和开发建设时序，体现节约用地理念。《新城总规修改》和《青浦区“两规合一”暨土地利用总体规划方案》基本确定了新城建设用地的总规模，确定了近期建设规划。目前正在编制的《青浦区土地利用总体规划》需要从青浦区国民经济和社会发展的总体目标出发，深入研究青浦区建设用地总体布局，进一步规范新城发展空间和用地总规模，制定保证新城发展土地供应模式和步骤，合理确定新城开发建设时序。

2、“用好增量”就是新城土地利用结构的优化，必须和城市形态的塑造、城市功能的提升结合起来，体现集约用地理念。要通过控制性详细规划，合理确定新城单元的土地利用结构和空间布局，贯彻节约集约用地理念，科学合理确定土地开发强度，提高投入产出率，合理安排土地投放的数量和节奏，塑造良好的城市形态，提升城市功能。

3、“盘活存量、提高质量”就是城市的未来和规划的布控基本一致，体现弹性空间。

（二）节约集约用地建议

1、规划先行，完善节约集约用地的规划保证。《新城总规修改》从总体层面对新城建设做出了安排，为实施该规划，需要加紧相关配套性规划。一是编制新城单元控制性详细规划。进一步深化土地利用布局，明确地块控制指标，完善规划道路网络，落实公用和公共设施配套，开展重点地区的城市设计。二是制定新城节约集约用地专项规划。分析评价土地节约集约利用现状，研究新城总体规划与节约集约用地关系，深化研究节约集约用地目标。三是搞好青浦区土地利用总体规划修编工作。修编过程中，在新城建设用地规模方面还需加强研究，进一步分析论证《新城总规修改》确定的85平方公里建设用地的科学合理性。特别是在开发时序上，土地利用总体规划还需与《新城总规修改》做好衔接工作。同时，两个规划的深化（控制性详细规划和土地节约集约利用专项规划）在土地空间布局安排、开发强度、投入强度、产业能级等方面更加需要协调一致，密切配合。

2、统筹平衡用好增量，综合配套盘活存量。一是规划期内新增建设用地要统筹安排，科学布局。根据国民经济和社会发展形势，深入研究产业发展规律，结合土地市场变化情况，合理制定土地年度计划，全区土地计划指标适当向新城倾斜。大力推进全区城乡建设用地增减挂钩试点工作，将挂钩试点中的“建新区”选址与新城建设结合起来，将有限的挂钩周转指标平移至新城区域。二是研究并及时修订各类用地控制标准。深入探讨标准的执行机制，积极引导地下空间开发利用，从源头上实现节约用地。对于工业用地，可适当提高容积率。现在一些通用厂房，不问功能都是一层标准建造，结果入驻的是玩具加工企业、电子加工企业等，而这些工厂完全可以建造多层厂房，从而造成了土地资源的浪费。所以在厂房规划设计阶段，一定要明确厂房的具体使用功能，尽可能地提高它的容积率。对于公共建筑用地，要适当提高建筑密度，关键是要减少广场、停车场和地下停车场，要将室外停车场改为楼顶及架空层停车场，这样既能改善停车环境，更能腾出地方建造更多建筑。对于居住用地，在合理提高建筑密度和容积率的既有政策下，还要控制大面积套型建筑的比例。可采取差别消费税政策，如大房型高税、小房型低税措施来抑制过度膨胀的消费。如果买大房型的人少了，开发商自然地会跟着市场走，加大小房型的开发，同样的土地上产出的房子套数就更多了。对于地下空间利用，可根据功能需求，开发为商业、车间，甚至居住，要制定完整的政策措施，鼓励、支持开发建设单位大力开发地下空间，从而减少土地使用。三是大力盘活存量。充分挖潜，提高土地产出率，实现最佳经济、社会、生态综合效益。加大闲置土地清理、处置力度，制定相关部门的配套政策措施、奖惩并举，扼制新的闲置土地的产生，建立闲置土地发现、查处的长效管理机制。

3、旧城改造坚持规划先行并与新城建设同步推进。新城要建成“水乡文化”和“历史文化”内涵的生态宜居城市和“绿色水城”，同时又要成为“现代化新城区”。旧城改造任务繁重，在新城总体规划的引领下，要制定旧城改造的专项规划，要使旧城改造与新城建设协调一致，同步推进。规划的制定要在保持水乡特色和历史文化的基础上，综合改造布局，注意节约集约用地。老城地区也要纳入专项规划，同步改造，为提升老城品质和城市功能，提高集约用地水平，甚至可忽略单个项目的经济效益考量，从总体上考虑整个老城改造。

4、建立节约集约用地评估考核机制和责任追究机制。按照节约集约用地的原则，制定符合实际的、宜于操作和相对客观公正的土地节约集约利用评估体系。要重点评价和考核土地的投入强度、利用程度，产出效率等指标，将评价和考核结果与新增建设用地计划安排结合起来。评估考核机制面对的是不同的主体，包括不同的责任岗位，也包括不同层次的区域。对于责任岗位的评估考核，本质上是区域考评结果与相关责任人员的挂钩，因此在评估考核机制面对的主体中，区域主体是主导的，在层次上可划分为镇（街道）、职能公司、开发园区。在评估考核的基础上，还要建立责任追究机制，将评价与考核结合起来。如在土地出让合同中严格约定土地集约利用有关指标（投资强度、容积率、建筑密度、绿地率、开竣工时间等），以及违背这些约定的违约责任。

总之，新城建设中如何实现节约集约用地，是一项值得深入研究的重大课题，是缓解土地供求矛盾、破解土地瓶颈、解决“保护与保障”关系的必然选择，是推进工业化、城镇化和现代化的必由之路，是转变经济增长方式、走新型工业化道路的客观要求，是落实科学发展观的重大战略举措。新城建设中的节约集约用地内涵丰富，其目标和措施涉及到规划导向、政策配套、标准研究及制定、评估考核机制等多方面内容。而政策措施的制定和落实，需要在区委区府的正确领导下，有赖于多个部门的协同配合，也有赖于形成全社会的共识与行动。

执笔人：刘继华、王  辉、裘德荣、曹国辉