“198”区域建设用地减量化的实质是利用土地综合整治手段和城乡建设用地增减挂钩政策工具，对低效工业用地实施清拆和整理复垦，减少建设用地，增加生态用地，挖掘城市建设内生空间，从而优化城乡用地布局结构，显化农村集体建设用地价值，促进城乡一体化发展。“198”区域建设用地减量化被列为上海市的重点工作，但推进过程中，还面临资金投入、利益平衡、矛盾化解等难题，必须在政策、利益补偿和实施机制上进一步完善。

　　一、我区减量化工作进展情况

　　根据我区减量化潜力分析及市规土局减量化方向，十三五期间“198”减量化仍是减量的重点，年度安排“198”工业用地减量160公顷，5年工业用地减量约8平方公里。同时，根据农民集中居住规划，十三五期间推进12000户集中居住，以每户0.35亩估算，5年减量约2.8平方公里，年度减量为56公顷。

　　2014年我区启动集建区外建设用地减量化工作以来，在各街镇及相关部门的努力下，2014、2015年顺利通过市规土局年度考核，截至日前，合计完成立项541.64公顷，拆除449.8公顷，覆土364.17公顷，验收184.6公顷。

　　目前，我区减量化工作总体进展顺利，但仅能基本满足每年的新增建设用地需求，无法真正实现整体用地规模减量的目标。同时，减量化工作推进之初，按照先易后难的原则，后期减量地块情况也将更趋复杂，资金成本和工作难度也将逐年加大。

　　二、我区减量化工作存在的主要问题

　　1.复垦质量参差不齐

　　近期通过区级审计和我局相关调查，均发现减量化地块复垦后的质量参差不齐，很多地块减量后并没有种植作物。由于减量化地块复垦前为建设用地，且大部分是可能存在土壤污染的“198”工业用地，因此复垦后土层的厚度和松度、配套设施、土壤和地下水质量是否符合种植标准都需要进行严格的管理。

　　2.验收速度相对缓慢

　　减量化推进以来，立项工作推进相对较好，验收工作推进较为缓慢。经全区各街镇的推进情况和反馈情况，验收速度相对较慢主要由于三个方面。一是招投标流程较为繁杂，这也是各街镇反应最为强烈的，影响减量化整体进展的主要原因。二是验收材料准备较慢，市地籍中心验收测绘之后，各街镇需要在工作平台下载相关表格，并准备申请验收批复的相关材料，有些准备工作长达几个月，影响验收速度。三是市地籍中心测绘今年速度较慢，近期我局已与市地籍中心进行沟通，下一步其将争取加快测绘工作的速度。

　　3.推进模式不够规范

　　由于在推进减量化的初期，为推进减量化工作的进展，区级层面主要把控总体方向，下达年度任务，给各街镇相对较多的操作空间。一方面，确实有利于各街镇的签约和推进，另一方面也造成了推进中的一些问题，尤其今年区审计局对我区减量化情况进行了审计，提出在操作程序、对减量企业的补偿标准、镇村操作模式等方面各一，有些不够规范。

　　4.资金使用用途不明确

　　目前各街镇获得的减量化资金主要来源三个方面，一是减量化指标收购资金；二是市级“198”减量化补贴，三是区级任务奖励资金。目前，这三项资金均可以用于土地整理、土地复垦、耕地开发、宜农未利用地的开发、基本农田建设、改善农业生产条件的土地开发、农村及公益性设施建设，但是未明确是否可以用于集体资产、土地指标的购买。

　　三、促进我区减量化工作的建议

　　（一）建立“引逼结合”的奖励和考核机制

　　将减量化工作的考核纳入了土地节约集约利用的考核评价体系，列入了领导班子和领导干部政绩考核之中，减量化工作完成不好将一票否决。对低效工业用地出台相关限制性政策，提供相关抓手，便于基层开展工作。对于在推进产业结构调整工作中不配合的企业，尤其是对于低效工业用地上的经营者、所有权人，各职能部门给予支持，加大执法检查力度，利用执法手段倒逼来压缩风险企业的生存空间，引逼结合，有效推进产业结构调整，提升产业能级。

　　(二)严把验收关，加强土壤和地下水监测

　　区级部门在减量化验收时要把好关，加强土壤和地下水质量检测，确保复垦耕地质量。按照复垦验收标准，对于不符合验收条件的项目责令整改，整改通过后再予以上报。

　　（三）进一步规范和细化减量化操作程序，加快招投标工作的进度

　　目前我区在减量化招标中采用的方式是排队上招投标平台，即一个项目招投标完成，下一个项目才能开始。建议建交委会同财政局拟定加快减量化招投标程序的相关通道，使减量化项目成熟一个招标一个，可以同步在招投标平台上操作。

　　（四）进一步规范操作规范和口径

　　1.合法有证项目减量：对合法有证的建设用地减量，其补偿标准由街镇委托有资质评估公司评估确定，评估内容包含：土地使用权价值；地上物价值；设备搬迁费用；人员疏散费用。

　　2.违法用地减量：土地及房屋不作评估；如与村里签订土地出租协议，根据协议，对剩余年限的租金返回；机器设备搬迁及人员疏散可以按照规定予以补偿；地上物按照旧材料收购确定补偿价格，按照时限、自拆、帮拆等不同情况确定单价，具体价格由镇政府集体决策。并应制定公开透明的操作规范。

　　3.整理复垦费用不得打包进入补偿款，应由街镇立项负责实施。

　　4.减量化主体为街镇，土地使用权人、房屋产权人为被减量对象，减量化协议应由街镇减量办与被减量对象签订。减量化补偿资金由街镇专用账户直接支付给被减量对象，村级经济组织不签协议，不支付减量款项。

　　（五）进一步明确减量化资金使用用途

　　根据目前减量化资金的使用要求，减量化资金可以用于土地整理、土地复垦、耕地开发、宜农未利用地的开发、基本农田建设、改善农业生产条件的土地开发、农村及公益性设施建设等。

　　为进一步促进资金的有效利用，保障集体经济组织和农民利益，建议减量化资金除用于减量成本刚性支出之外，还可用于村级基础设施建设（如河道整治、美丽乡村建设等），以及用于村集体经济壮大、集体资产拓展。

　　减量化结余资金均由街镇统一管理，各村按照实际项目申请，由街镇审核通过后列支。

　　（六）“198”减量与宅基地减量推进结合

　　根据十三五期间减量化推进要求，研究和制定“198”区域工业用地减量化对郊区经济转型升级与新型城镇化建设、农村发展与美丽乡村建设、环境保护与生态文明建设等的作用和影响，提出减量化绩效评价的技术和方法体系，为规范引导各区县乡镇开展减量化工作提供基础和依据。以“198”工业用地减量为重点，同时结合农民集中居住推进集建区外宅基的减量，双向推进，逐步实现“负增长”的工作目标。